ДМИТРИЙ ТРЕНИН
Доклад 28 апреля 2016
Сможет ли Россия достичь своих внешнеполитических целей и в каком объеме, зависит прежде всего от успеха или провала перезапуска экономики страны. И в ближайшие пять лет мы получим ответ на этот вопрос.
В 2014 году, когда разгорелся украинский кризис, Россия перестала играть по правилам, сложившимся в системе международных отношений после холодной войны, и открыто бросила вызов американской гегемонии. Этот шаг фактически завершил двадцатипятилетнее сотрудничество великих держав и стал началом эпохи активного соперничества между ними. Уже два года Москва демонстративно придерживается этой линии. Конфликт с Западом становится все серьезнее, а международная политика России строится вокруг конфронтации с США и отчужденности в отношениях со странами Евросоюза. Практически одновременно в России из-за краха экономической модели, основанной на экспорте нефти, разразился жесткий кризис. Западные санкции, введенные в ответ на действия Москвы на Украине, и резкое падение цен на нефть этот кризис только усугубили. В этой непростой ситуации Россия будет существовать ближайшие годы, и то, как она с ней справится, не только предопределит ее будущее, но и окажет существенное влияние на всю систему международных отношений.
Основные приоритеты российской внешней политики
В данный момент перед Москвой стоит задача выдержать давление со стороны США и их союзников. Одновременно Россия пытается уменьшить политическую изоляцию, адаптировать экономику к санкциям и низким ценам на нефть, противостоять Западу в информационном пространстве. С февраля 2014 года Кремль де-факто находится в «режиме войны», а президент Владимир Путин — в роли военного лидера. Пока Кремлю удается держаться на этих позициях.
Кремль утверждает, что будет следовать этим курсом и дальше, что не собирается идти на попятную и мириться с Западом за счет уступок и обещаний «исправиться». Как заявил министр иностранных дел Сергей Лавров, с политикой умиротворения Запада в ущерб национальным интересам России покончено. Более того, осенью 2015 года Россия снова бросила вызов миропорядку, основанному на гегемонии США, начав военную операцию в Сирии. Москва разрушила монополию Вашингтона на применение силы на международной арене и эффектно вернулась в регион, который покинула в последние годы существования СССР.
Главные внешнеполитические приоритеты России, и это доказывают ее действия на Украине и в Сирии, — блокирование дальнейшего расширения НАТО в Восточной Европе и подтверждение своего статуса великой державы за пределами постсоветского пространства. Стратегия Москвы — создавать такие условия, чтобы ее бывшие партнеры, а ныне соперники, и прежде всего США, были вынуждены признавать интересы России в сфере безопасности (так, как их видит Кремль, а не Вашингтон) и ее саму — как великую державу, с которой следует считаться на мировой арене.
Этими приоритетами Москва руководствуется в переговорах с Западом по Украине и Сирии, по иранской и северокорейской ядерным программам. С помощью соглашения «Минск-II», заключенного в феврале 2015 года, Москва надеется создать непреодолимые препятствия для вступления Украины в НАТО и внедрить в ее политическую систему пророссийский элемент. А в результате будущего мирного урегулирования в Сирии Россия рассчитывает, что США перестанут смотреть на нее свысока, что она вернет себе роль одной из главных внешних сил в регионе и сохранит Сирию в качестве своего геополитического и военного форпоста.
Готовность России взаимодействовать с европейцами по ситуации на Украине и ее предложение создать коалицию против самопровозглашенного «Исламского государства» в Сирии связаны с тем, что Москва хочет добиться отмены или постепенного ослабления санкций и восстановления, хотя бы на каком-то уровне, экономических отношений с Западной Европой. Россия рассчитывает, что деловые круги европейских стран — особенно Германии, Франции и Италии — вынудят свои правительства снять режим санкций. Москва с живейшим интересом наблюдает за нынешними событиями в Евросоюзе, надеясь, что усиление национальных интересов в политике стран ЕС откроет новые возможности для улучшения отношений с европейскими государствами по отдельности.
Из-за разрыва с Западом возросло значение связей с другими партнерами. Одна из главных задач здесь — повысить продуктивность отношений с Китаем, растущей мировой державой с крупнейшей в мире экономикой, которая не присоединилась к антироссийским санкциям. Однако у китайско-российской дружбы есть свои ограничения. Китай не хочет портить деловые отношения с Соединенными Штатами, а Россия старается не попасть в зависимость от экономически более сильного партнера; кроме того, интересы и стратегия двух стран не всегда совпадают. Таким образом, основные приоритеты в этом направлении — это укрепление связей с Китаем и сохранение дружественного характера двусторонних отношений, но не создание альянса с Пекином.
Вместо «Большой восьмерки» (ныне «семерки»), из которой Россию исключили, она входит в «Большую двадцатку» и БРИКС, а систему саммитов Россия — ЕС и Совет Россия — НАТО ей может заменить Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Таким образом, Москва, можно сказать, обустраивается в незападном мире. Ее основными партнерами становятся Бразилия, Вьетнам, Индия, Индонезия, Иран, Куба, Пакистан и ЮАР. Однако пройдет немало времени, прежде чем Россия сможет почувствовать себя комфортно в этой новой международной среде.
Москва утверждает, что один из ее приоритетов — развитие экономической интеграции в Евразии. На деле же экономический кризис, затронувший весь евразийский регион, и особенно саму Россию, а также ее политическая конфронтация с Западом отодвинули Евразийский экономический союз (ЕАЭС) в сфере внешнеполитических интересов Москвы на задний план, и такая ситуация, вероятно, сохранится до 2020 года. Однако поддержание близких двусторонних отношений с такими партнерами, как Белоруссия и Казахстан, будет иметь важное значение для России.
Перечислив цели, которые ставит перед собой Кремль, необходимо также упомянуть цели, которые он перед собой не ставит и даже не рассматривает. Так, Москва не намерена завоевывать страны Балтии или создавать там пророссийские анклавы, усугублять гуманитарную катастрофу в Сирии, чтобы «затопить» Евросоюз волнами беженцев и свергнуть германского канцлера Ангелу Меркель, а также не собирается захватывать Украину.
Основные группы влияния
По всем главным вопросам внешней политики, обороны и безопасности решения по-прежнему принимает лично Путин. Он занимает пост президента с 2000 года (с перерывом на 2008–2012 годы — тогда Путин был премьер-министром) и является одним из самых опытных политических лидеров в мире. Путин обладает абсолютной властью, в основе которой лежит беспрецедентная и постоянная популярность у простых россиян. Внешняя политика, направленная на возвращение России статуса великой державы, — одна из важнейших причин этой популярности. Противодействие Запада напористой политике России лишь способствует ее укреплению.
Путин работает с группой высокопоставленных помощников — именно помощников, а не коллег или партнеров, — составляющих Совет безопасности Российской Федерации (СБРФ). Компетенция СБРФ шире, чем национальная безопасность в ее обычном западном понимании. Совет может заниматься практически любой проблемой общенационального значения, в том числе экономикой, финансами, демографией и даже культурой. Внешнеполитические решения Путин принимает, опираясь на информацию, которую главным образом получает от спецслужб.
Специалисты по безопасности играют важную роль в обдумывании, проработке и осуществлении внешнеполитических решений Путина. С точки зрения этой группы, международные отношения представляют собой непрерывную борьбу нескольких мощных держав за гегемонию и влияние. Неприязнь к США здесь глубока и абсолютно искренна. Главный выразитель интересов этой группы — секретарь СБРФ Николай Патрушев без обиняков называет Соединенные Штаты основным противником России. А Министерство иностранных дел под руководством Лаврова отдает предпочтение жестким методам реализации решений Кремля.
В обстановке конфронтации с США существенно возросло влияние тех, кто занимается обороной, — верхушки вооруженных сил и представителей военной промышленности. Использование реальной силы вновь становится инструментом российской внешней политики — как на постсоветском пространстве, так и за его пределами. Более того, военную промышленность, которую поддерживает масштабная программа модернизации вооруженных сил, называют локомотивом новой индустриализации России. Согласно социологическим опросам «Левада-центра», после Путина россияне доверяют больше всего министру обороны Сергею Шойгу. А вице-премьер Дмитрий Рогозин, курирующий оборонную промышленность, представляет собой редкий пример политика с явными президентскими амбициями в составе «бюрократического» правительства страны.
Кругам, связанным с безопасностью, обороной и промышленностью, выгодны высокие рейтинги одобрения инициативной внешней политики Кремля и вооруженных сил. Кроме того, практически вся политическая элита — от Совета Федерации и думских партий до губернаторов, мэров и государственных СМИ — едина в вопросе патриотизма. Однозначная поддержка решительной политики Путина народом и элитой контрастирует со столь же однозначным неприятием этой политики небольшими либеральными группами и отдельными гражданами, имеющими в нынешней России возможность высказаться, но не обладающими большим влиянием.
Российское деловое сообщество практически не выражает своего мнения по политическим вопросам, но озабочено негативными экономическими последствиями конфронтации с США и охлаждением отношений с ЕС. Деловые круги выступают за восстановление нормальных торговых связей России с развитыми странами, по понятным причинам недовольны западными санкциями и российскими контрсанкциями и уж точно не хотят дальнейшего ухудшения отношений Москвы с Соединенными Штатами и государствами ЕС. Тем не менее верхний — олигархический — слой этого сообщества слишком зависит от Кремля и не готов выступать с предложениями о смене курса; государственные корпорации во всем следуют линии правительства; а многие владельцы малых и средних предприятий настроены патриотически и поддерживают Путина.
Главные идеологические ориентиры
В 2016 году Путин сформулировал национальную идею России: патриотизм. В кремлевском понимании патриотизм прежде всего связан с государством как главной ценностью, которая есть у нации. И отношение к нему служит главным критерием оценки деятелей прошлого и настоящего, да и простых граждан. Российское государство считается центром «русского мира», уходящего духовными и историческими корнями в Византию и православное христианство. В «русский мир» также входят Украина (за вычетом ее грекокатолических западных регионов), Белоруссия, Молдавия и российская диаспора в других странах мира. Главная опора этого мира — Русская православная церковь. Путин воспринимает свое пребывание на посту президента как миссию, посланную ему Богом.
Таким образом, Россия отошла от «европейского выбора», который Путин анонсировал в начале нулевых, — фактически же страна следовала этому курсу с момента свержения коммунистического строя в 1991 году. Этот поворот России к собственному культурному и историческому наследию с акцентом на эпохе империи часто связывают с понятием евразийства. Безусловно, культурное влияние Европы сохраняется, но Европы не современной, а классической. Взгляды Кремля на ЕС можно сравнить с восприятием Европы императором Александром III и его дедом Николаем I в XIX веке: Россия находится в Европе, но к ней не относится. Сегодняшняя Российская Федерация видит себя страной, занимающей уникальное положение в Северной Евразии, — одинаково удаленной от Азии, Северной Америки, Ближнего Востока и Европы.
Российские лидеры называют себя консерваторами, но по сути остаются прагматиками. Они готовы вести дела с кем угодно, не обращая внимания на идеологические взгляды, к которым в глубине души относятся с цинизмом. Но что они действительно не приемлют — так это революций в любой их форме. По мнению Кремля, поддержка Соединенными Штатами и Евросоюзом демократии и прав человека как внешнеполитический инструмент более эффективна в деле устранения авторитарных режимов, чем в последующем строительстве на их развалинах демократической системы управления.
Кремль задействует некоторых либералов в ведомствах, курирующих экономическую политику, — что вполне отвечает взглядам Путина, отдающего предпочтение рынку перед тотальным государственным контролем над экономикой. Кроме того, после событий в Крыму и на Украине Путин стал кумиром националистов, их держит в узде по поручению Кремля Владимир Жириновский и его Либерально-демократическая партия России. Коммунистическая партия полностью «приручена» в Думе, а ее основатель Владимир Ленин считается предателем. Все перечисленные группы в основном поддерживают внешнюю политику Кремля.
Основные геополитические проблемы и стимулы
Главное, что заботит Москву и определяет ее политику сегодня, — наступление эпохи низких цен на энергоносители и другие сырьевые продукты. Резкое падение цен на нефть заметно девальвировало геополитическую значимость России в глазах ее основных партнеров в Европе и Азии. Представление о России как об энергетической сверхдержаве, популярное в середине нулевых, ушло окончательно. Объективно ситуация подталкивает Кремль к диверсификации экономики. Но для успешной диверсификации стране необходимо взять на вооружение абсолютно иную экономико-политическую модель, создать благоприятную для бизнеса атмосферу, поддерживать предпринимательство и заниматься техническими инновациями.
Этот поворот положит конец господству нынешних правящих — и обогащающихся — элит, а потому не может быть ими поддержан. Таким образом, Россия вновь оказалась на перепутье. В ближайшие пять лет ей придется выбрать один из трех вариантов: реформировать экономику и демонтировать существующую экономико-политическую систему; провести всеобъемлющую экономическую мобилизацию под эгидой государства; сохранить нынешнюю систему с перспективой ее затяжного упадка, а в конце концов, возможно, и социальных потрясений.
В краткосрочной или среднесрочной перспективе России, скорее всего, придется столкнуться с исламским радикализмом на своих южных границах. Ближний Восток создает нестабильность, уже распространяющуюся на другие регионы исламского мира, в том числе на Среднюю Азию и часть Кавказа. В постсоветских государствах региона, сумевших пережить первые двадцать пять лет независимости, наблюдаются характерные признаки наступления перемен, сопровождавшие в свое время начало «арабской весны». В Афганистане «Исламское государство» создало плацдарм для того, чтобы расширить свое влияние на всю страну и за ее пределы. Возможно, России, в 2015 году вступившей в войну в Сирии, придется сражаться и на гораздо более близких территориях, а дома противостоять провоцируемым ИГ угрозам экстремизма и терроризма.
В долгосрочном плане одной из главных проблем России остается демографическая ситуация. Темпы сокращения численности населения снизились, а присоединение Крыма увеличило количество жителей России на 2 миллиона человек, и сегодня оно составляет 146 миллионов. Но в стране усиливается дефицит рабочей силы, стратегически важные регионы вроде Дальнего Востока по-прежнему слабо заселены, а интеграция иммигрантов из Центральной Азии — задача не из легких.
Экономика как ограничитель и двигатель российской внешней политики в ключевых регионах мира
На геополитической арене Путин привык претендовать на большее, чем позволяет экономический вес России. Порой эта модель поведения приносит поразительно успешные результаты, но не может считаться рабочей. Уже в среднесрочной перспективе она перестанет действовать, если не будут проведены реформы, чтобы высвободить все еще мощный потенциал роста и развития России, или не будет предпринята мобилизация народного хозяйства, что даст краткосрочный положительный эффект, но в конечном итоге обернется для страны экономической и политической катастрофой.
Проводить реформы в условиях конфронтации с Соединенными Штатами будет чрезвычайно тяжело, а градус этого противостояния в ближайшие пять лет вряд ли существенно снизится. Даже если к 2020 году санкции ЕС будут официально отменены, политические риски для европейских инвесторов останутся высокими, что и дальше будет препятствовать развитию экономических отношений. Сотрудничество с Японией, перспективное в свете ее поисков страховки от усиления позиций Китая, будет ограничено из-за негативного отношения к нему США. Москве придется искать способы обойти режим санкций незаметно для Вашингтона.
Пока политические факторы мешают экономическим связям с Западом, России необходимо активнее искать возможности в других регионах. Это будет непросто: российский экспорт в незападные страны в основном состоит из товаров, цена на которые резко упала и вряд ли существенно повысится в обозримом будущем. Пока неясно, сумеют ли Россия и Китай к 2020 году вывести свои экономические отношения на новый уровень. Однако, если России удастся расширить сбыт своих товаров на рынках Китая, Индии, Ирана, Юго-Восточной Азии и арабских государств Персидского залива, она сможет частично компенсировать сокращение торговли с Западом и диверсифицировать свои экономические связи.
Чего ожидать от Москвы Вашингтону и его европейским союзникам?
В ближайшие пять лет отношения России с США и Европой будут конкурентными и напряженными. Москва, если ее не спровоцируют, не станет вторгаться на территорию НАТО, но время от времени возможны инциденты на новой линии противостояния — от Арктики и Балтики до Черного моря, а может, и где-нибудь еще. Россия и дальше будет пытаться компенсировать свою более слабую позицию. Способы компенсации могут быть самыми разными: от усиления опоры на политику ядерного сдерживания до работы над благоприятным балансом сил на местах, от быстрого принятия решений и смелых действий, в том числе силовых, до запутывания ситуации и «гибридных» операций. А поскольку ставки для России в этом возобновившемся противостоянии выше, чем для западных стран, она будет готова идти на больший риск и нести больший ущерб, чем ее оппоненты.
В этих условиях важнейшее значение приобретают меры по недопущению эскалации конфликта между Россией и Западом. Главное здесь — предотвращение инцидентов с участием военных самолетов и кораблей за счет мер по укреплению доверия; контроль нормальной работы каналов связи, в том числе между военными; наличие посредников, пользующихся доверием у обеих сторон и способных вести конфиденциальный конструктивный диалог по спорным вопросам и общим проблемам, например в сфере стратегической стабильности.
В общей обстановке конфронтации взаимодействие России с западными странами будет осуществляться в лучшем случае в форме заключения сделок в тех областях, где совпадают или пересекаются национальные интересы. Здесь Москва не будет уклоняться от партнерства с Западом и готова работать вместе с Вашингтоном и его союзниками. Однако российская сторона пойдет на сотрудничество, только если убедится, что Америка обращается с ней как с равной и учитывает ее интересы. Собственно, в этом и состоит конечная цель внешней политики Кремля.
Для достижения этой цели России придется добиться от Запада уважения российского «пространства безопасности» через исключение возможности вступления в НАТО Грузии, Молдавии, Украины или любой другой республики бывшего СССР и через предоставление этим странам нейтрального статуса по отношению к России и НАТО; сотрудничества в разрешении международных кризисов под эгидой Совета Безопасности ООН, где Россия обладает правом вето; восстановления нормальных экономических отношений между Россией и Западом в процессе урегулирования конфликта в Донбассе на основе соглашения «Минск-II» и поиска формулы для признания Крыма частью России в соответствии с волеизъявлением его жителей.
С точки зрения Кремля, в вопросах, по которым у Москвы и Запада нет принципиальных разногласий, Россия должна полномасштабно сотрудничать с Вашингтоном. Там, где фундаментальные расхождения существуют, их необходимо выводить за скобки, чтобы они не блокировали диалог, если он возможен, — как это произошло с темой статуса Абхазии и Южной Осетии во время попытки «перезагрузки» российско-американских отношений, предпринятой в 2009 году. По всем проблемам, находящимся между двумя полюсами, следует искать компромиссы.
Что касается вопросов мироустройства, то Россия не предлагает своей альтернативы сложившемуся порядку или грандиозных планов по его реформированию. Москва выступает не против миропорядка как такового, а против американского господства над ним. Таким образом, ее притязания носят не столько содержательный, сколько процедурный характер. Российская сторона хочет иметь постоянное место «в президиуме», с фактическим или юридическим правом вето, как в Совете Безопасности ООН. Она стремится быть среди тех, кто создает правила, а не пассивно соглашаться с тем, что разработало международное сообщество во главе с США. Неслучайно Россия всегда считала Совбез ООН более разумной моделью, чем Совет Россия — НАТО, где ей противостоят 28 стран-союзниц, связанных блоковой солидарностью.
Однако после 2014 года, когда произошел разрыв с Западом, мало кто в России рассчитывает на то, что США и Европа пойдут навстречу Москве. С каждым годом конфронтация и отчуждение становятся все глубже — и российская сторона все более скептически относится к самой возможности создания честного мирового порядка. По ее мнению, на смену старому устройству приходят системы регионального масштаба: Транстихоокеанское партнерство (ТТП) и Трансатлантическое торговое и инвестиционное партнерство (ТТИП), дополняющие традиционные альянсы США, китайская инициатива «Один пояс, один путь» и так далее. Санкции, введенные Западом, разрушили концепцию «неделимого мира», в которую все вкладывались после окончания холодной войны. И Москва начала уделять больше внимания региональным и субрегиональным образованиям: группе БРИКС, ШОС, ЕАЭС, Организации Договора о коллективной безопасности и другим структурам. Из общемировых организаций полезными по-прежнему считаются Совет Безопасности ООН и «Большая двадцатка».
Как бы то ни было, сможет ли Россия достичь своих внешнеполитических целей и в каком объеме, зависит прежде всего от успеха или провала перезапуска экономики страны. И в ближайшие пять лет мы получим ответ на этот вопрос.
Read more at: